摘要：新时期社会经济结构发生了重大变化，而原有的社会经济发展形式已经不能适应我国当前社会出现的一些新问题、新局面，这样就带来了社会矛盾日益突出，加重社会治理任务，推进国家治理体系和治理能力现代化的一个大方向--社会治理，良好的社会治理的实现必须以先进的科学技术手段作为支撑。作为信息社会的最新产物大数据，对政府管理有着积极的影响和作用。政府作为拥有大数据资源的主要主体之一，应充分挖掘和有效利用这些海量数据，转变传统的社会管理方式，首先介绍大数据和社会治理的相关概念，分析了大数据时代下社会治理面临的挑战，提出具有针对性和操作性的对策建议，推动地方政府加强和创新社会管理目标的实现。

　　关键词：大数据 社会治理 路径

　　目前，我国经济发展水平走在世界前列，但是社会发展既是“黄金发展时期”又是矛盾凸显时期。习近平总书记所指出，“以互联网为代表的信息技术日新月异，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域”。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，标志着中国共产党治国理政的新境界。习近平总书记指出“没有信息化就没有现代化”，《国家信息化发展战略纲要》明确提出，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　一、大数据和社会治理

　　（一）大数据的概述

　　大数据带给我们更高的预测未来的精度，新的数据链产业商机，更加重视数据相关而不是精度。世界是信息的，一切可以数字化，一切可以APP化，一切可以电商化，人脑30亿个脑细胞,记忆容量1.25TB、16.2万首歌，分析、处理能力有限；世界是物质，物质是分子，不可比较；世间万物都是一串010101组成的数据，万物可比较，可计算。芯片上不断集成晶体管，超过人脑脑细胞数量，放大人类脑力--等于脑力革命。2020数字化生存场景：在线化、智能化范围与程度快速提高中。到2025年，预计全球将拥有1000亿连接，65亿互联网用户使用80亿部智能手机。传统数据具有延迟性、有限洞察、高门槛和高成本，而大数据具有实时性高、准确性强、ROI高和门槛低的优势。人类从直立行走到2003年所创造的知识，总计才5艾字节（1EB=10亿GB）；到2007年，短短几年间的数据存储已经超过了300EB。到2015年，全球网络数据流量达到每年966EB，这标志着人类从数据的“池塘”走向了数据的“海洋”。2019天猫“双11”全球狂欢节交易额定格在2684元人民币，11月11日零点刚过1分36秒，2019年天猫双11的成交总额突破100亿元。这个速度再次刷新天猫双11成交总额破100亿的纪录：2016年用了6分58秒，2017年用了3分01秒，2018年用了2分05秒。

　　麦肯锡将大数据定义为：无法在一定时间内用传统数据库软件工具对其内容进行抓取、管理和处理的数据集合。大数据指的是所涉及的资料数据规模巨大到无法通过主流软件工具，在合理时间内达到撷取、管理、处理、并整理出能够帮助决策者（企业、政府、某部门）完成决策的资讯。维基百科给出的定义：大数据是指利用常用软件工具捕获、管理和处理数据所耗时间超过可容忍时间的数据集。

　　大数据有4V特征，数量（Volume），即数据巨大，从TB级别跃升到PB级别；多样性（Variety），即数据类型繁多，不仅包括传统的格式化数据，还包括来自泛在互联网的网络日志、视频、图片、地理位置信息、实时监控数据等，根据全球统计，现在非结构化数据占到数据总量的85%左右，而传统的数据库技术没有办法对这些数据进行抓取、存储和分析；速度（Velocity），即处理速度快、甚至实时性，数据流动速度很快，像流水一样，如微博、短信、微信、facebook 每时每刻都在产生数据，必须实时处理；真实性（Veracity），即追求真实的数据。一个形象的比喻：为了一点金子，需要保存全部沙子,浪里淘沙却又弥足珍贵。在大数据时代，利用大数据技术能够充分的挖掘蕴含在海量数据中的重要知识和信息，为经济发展提供科学的依据。大数据的作用主要体现在四个方面：预测、决策、评价以及管理。2012 年 7 月，信息学者涂子沛的《大数据》一书出版，开启了学界对大数据研究的先河，“大数据”首次出现在2014年政府工作报告中，要设立新兴产业创业创新平台，在大数据等方面赶超先进，引领未来产业发展。中国工业和信息化部电信研究院在《大数据白皮书（2014 年）》中认为，大数据是具有体量大、结构多样、时效强等特征的数据。2015 年，国务院在《促进大数据发展行动纲要》中强调：“大数据作为国家基础性战略资源，正日益对国家经济运行体制、社会生活方式和治理能力产生重要的影响。” 2015年，国家制定“十三五”规划，大数据被上升为国家战略。2016 年11月16日，在第三届世界互联网大会上，大数据成为出现频次最高的关键词。

　　（二）社会治理

　　“治理”（management）—词最早起源于西方国家，主要含义为服务、引导等，在国际关系层面，自从世界银行在1989年用“治理危机”描述当时的非洲形势以后，“治理”一词被广泛使用，它与发展政治，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。五个国际组织和研究机构分别对治理进行定义。世界银行对治理的理解，管理是一个国家经济和社会资源的权力运行方式，联合国开发计划署认为，治理被视为是通过行使经济的、政治的和管理的权力来管理各方面的国家事务。而全球治理委员会把治理定义为是由个人与机构、公共部门管理其共同事物和各种方式所组成的，它是一个调整相冲突或多样化的利益，并采取合作行动的的连续过程。经济发展与合作组织认为治理概念是指行使政治权力和执行社会控制来为社会和经济发展而管理资源。国际管理科学研究所，治理指的是社会各构成要素实施权力、权威和影响，落实有关公共生活、经济社会发展的政策和决策的过程。在这五个定义当中有四个共同的关键词，权力、制度（建制）、管理和决策。我国最早出现“社会治理”一词是在20世纪90年代，但是将社会治理真正运用于实践中的是著名学者张康之，通过国际组织和学者对社会治理的一系列研究，笔者认为：社会治理是在政府、社会以及公众等多元主体的协调下，对社会系统的不同环节及社会活动的不同领域进行组织、指导、协调以及监管，以达到服务民众的系列活动。

　　二、大数据时代下社会治理面临的挑战

　　在一个快速崛起的崭新的网络社会之中，我国社会、政治和国家治理面临的新挑战又是什么？网络社会是一个风险无处不在的社会。网络社会既有与过去相同的风险，也有与过去不一样的风险，一些传统风险也在互联网的条件下被无限地放大了。简而言之，风险是无处不在的。从思想、文化意识形态上说，在互联网时代，信息传播和舆论形成呈现新的格局。然而，过去官方媒体控制信息传播、一个声音说话的时代已经一去不复返了，在现在这个自媒体时代，信息传播、媒体和舆论的格局已经被完全颠覆。

　　（一）社会治理理念较滞后

　　从管理理念来看，政府的管理理念和运作方式能否适应数据化决策？政府社会治理中理念单一落后。具体来讲，一方面政府包揽式作风替代多元化的参与。目前仍有相当部分地区的政府仍然对下设部门、社会企业采取自上而下的包揽式的工作方式，只会下达命令，很少听从群众的心声。这些部门忽视社会组织、企业个人成员等的群众功能效应，在与各部门工作时，同样也轻视相关部门之间的互动作用；另一方面也真切体现出政府“重管理，轻服务”的治理理念没有实质性的改善。大数据要能够真正发挥作用，从深层次看，还要改善政府的管理模式，需要管理方式和架构与大数据技术工具相适配。

　　（二）信息供给爆炸式增长要求提高政府信息处理能力

　　随着云大物移时代到来，像MSN、QQ、微博、微信等社交媒体，这些新技术新手段的快速发展，使人们的生产、生活、工作、学习等日常工作越来越多地映射互动到网络空间，累积形成了规模巨大、增长迅猛的数据资源。信息资源呈现出多、杂、碎、快等新特点，数据规模大，数据类型多，数据来源广，信息快速涌现，即时即兴信息占有很大比例，一些信息还没来得及利用就被覆盖，变成了历史数据；还有一些有价值的信息被淹没在数据的海洋里难以被甄别和提取，这些新情况新问题的出现都对政府的信息处理能力提出了挑战，如果没有强大的信息能力，无法对巨量信息进行有效筛选、提取、整合，就可能被信息淹没，难以形成治理所需的有效信息，从而失去提升治理能力的机遇。

　　（三）政府管理服务的多元性、开放性与共享性不足，缺乏协同共治的机制

　　我国政府单一的管理方式已经不能满足社会和经济发展的需求，传统的管理模式只会导致社会民众之间贫富的差别逐渐增大，社会管理的主体过于单一，特别是计划经济的影响，许多地方政府在社会管理中地位过于“集权化”，各级政府部门主管人员不重视信息化建设和信息资源的共享，缺乏资源共享意识，甚至将信息资源视为本部门的“财产”，不与其他部门共享。尽管各层级、各部门建立起了相关的信息平台和管理数据库，但这些数据库各自为政、互不连通甚至互相矛盾，存在严重的“信息孤岛”、“部门行政”现象，信息难以共享，公共服务资源难以整合。

　　三、大数据助力提升政府社会治理能力

　　毋庸置疑，在大数据时代，谁拥有数据资源，谁就拥有未来。在政府管理领域应融入大数据思维和技术，积极探索利用大数据提升政府管理水平。

　　（一）更新管理理念，强化大数据意识

　　现今是大数据的时代，信息化传递的时代，要想进行政府管理模式的创新，部门数据共享技术不是问题，转变观念才是关键。大数据时代要求政府在提供管理服务时转变传统理念，将大数据思维融入到实际工作中，政府工作人员先进的数据意识和信息化水平能帮助其挖掘数据潜在的应用价值，并为地方政府大数据技术应用于管理工作提供切实可行的、科学化的建议，促进经济社会发展。大数据时代到来，政府要把握住这一时代潮流，将大数据运用到经济、社会运行的方方面面。把大数据价值观融入政府治理理念，从依靠个人经验转向覆盖更广泛、涉及更多人的大数据分析，用更全面的数据分析辅助决策，提升决策的科学性和有效性。各级政府在进行社会管理时一定要事先对本区域社会经济发展情况及社会公众的需求进行全面、综合的把握，树立以人为本的服务意识，重视社会大众的需求。要树立利用大数据，协同管理的意识。在政务人员中形成应用“大数据”的意识和习惯，尤其是决策者更应具备大数据思维。充分尊重社会公众管理的权利，形成多元化的政府与社会协同管理机制，更好的处理公众事务，提高公众服务管理质量。利用大数据提高政府管理的透明化。利用大数据增强政府管理动态管理理念。对公民提出的意见政府也可以进行实时改进，真正的做到听民声，合民意，这也能够从一定程度上提升政府的形象。可以充分运用大数据来建立动态政府管理的方式，改变传统的静态的政府管理模式。

　　（二）创新地方政府社会管理的决策方式

　　治国理政要有智慧，智慧的来源之一应该是大数据分析，以数据说话、以数据决策，不主观臆断，不凭经验办事，因此不易被利益集团在政府决策过程中施加影响。大数据提升了政府网络空间治理能力，网络社会治理更加高效、科学。在大数据环境下，数据所蕴藏的巨大价值已不言而喻，新时期数据应该成为重要的决策依据。地方政府应顺应大数据时代的潮流，进行相关机构的调整和设置，培养大数据专业技术人才，大数据不仅为科学决策创造了条件，也为决策的有效实施提供了保障。政府要专门负责数据收集、存储、挖掘和分析工作，充分、合理、有效地利用海量数据资源，为科学化、智能化的社会管理提供智力支撑和决策支持。

　　（三）加快顶层设计，实施大数据发展战略

　　顶层设计是做好一切工作的前提。大数据建设是一项有序的、动态的、可持续发展的系统工程，必须建立良好的运行机制，以促进建设过程中各个环节的正规有序，实现统合，搞好顶层设计。大数据技术发展既是创新政府管理的需要，也是信息社会发展的必由之路。尽快出台和完善大数据健康发展的顶层设计方案，进一步加快数据资源整合，统筹协调各部门、各领域网络安全和信息化发展，成立工作小组，建立跨部门、跨行业的大数据发展战略协同推进机制，统筹大数据产业发展和应用；大力推进跨部门、跨层级、跨行业的集约化建设，要建立良好的运行机制，实施大数据发展战略，谋划大数据应用和产业发展。通过国家层面的战略规划明确大数据产业的发展重点、空间布局和保障措施，推动和改善与大数据相关的收集、储存和分析工具及技术，打破数据条块分割状态，消除“信息孤岛”，建立统一的数据交换体系，明确信息公开责任，促进信息公开，实现政府信息、产业信息、社会信息等能够被充分利用。

　　（四）完善法律法规，实现数据应用有法可依

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。鼓励发展大数据交易，健全数据开放、共享、流通、交易、使用相关规章制度。大数据的挖掘与利用应当有法可依。大数据领域是我国经济社会的重要部分，其数据的挖掘与利用应当有法可依。全面依法治国既是政府治理现代化的题中之义，也是政府治理现代化的根本保障。大数据发展的法律法规以及规章制度并不完善，为进一步促进大数据发展，应强化大数据法律体系建设，明确界定政府安全数据、个人隐私数据、可以公开数据以及义务公开数据的界限，厘清公民隐私权和知情权的界限，合法应用用户数据，建立符合中国国情的数据应用法律体系。要建立健全与大数据发展相适应的法律法规，以提高运用大数据技 术的能力。大数据提升了政府市场监管能力，强化线上线下一体化监管，实现事中监管和事前预防有机结合。国家必须重视大数据应用的法律法规的完善，实现数据的安全应用和用户隐私的合理保护。大数据立法方面需要妥善处理相关法律法规的制定、修改、废止之间的关系；强化电子政务、信息安全、政府信息公开、个人信息保护等方面的法律法规体系建设。通过立法构建安全监督机制，决定不同种类的个人数据必须删除的时间。要以提升政府治理能力现代化为切入点，利用大数据为社会提供更好服务。

　　（五）加强“互联网+政务服务”

　　2016年两会上，总理在政府工作报告中提出要“大力推进互联网+政务服务”，国家治理的本质是服务，是政府向公民提供合格的公共产品与公共服务的过程。“互联网+政务服务”是社会管理水平发展的必然要求，它既是推进社会治理体系、治理能力现代化的制度创新，也是深化行政体制改革、转变政府职能的技术创新，更是践行群众路线、改进服务作风的实践创新。要打破体制机制障碍，打通制约信息互联互通的体制机制，要开放政府数据，为云计算、大数据提供用武之地。各级政府应该尽快融入拓展并付诸实践，真正让政府服务在“互联网+”的引领下变得更“聪明”。“互联网+政务服务”依托便捷、畅通的信息沟通渠道，利用大数据、云计算等高新科技，及时搜集、实时处理数据信息，为科学决策提供坚实基础。“互联网+政务服务”有利于实现社会治理主体多元化；有利于实现社会治理机制科学化；有利于实现社会治理效果常态化。

　　（六）加强防护管理，保障数据安全

　　舍恩伯格在他的著作《大数据时代: 生活、工作与思维的大变革》中指出，一定程度上，大数据可以解决很多紧迫而困难的全球问题。大数据要应用于政府的管理服务，需要对大数据有相应的规范。开展信息网络安全保障体系顶层设计，强化统一监管和防护平台建设。政府应支持和引导对大数据信息保护技术的研究与开发，对相应的研发给予必要的政策和资金支持，为大数据相关技术研究创造宽松环境。规范信息系统和网络平台开发、建设和运维全过程数据资源管理，出台相关实施指南、技术标准、合同规范和管理制度等，建立贯穿开发、建设、运维等全过程的数据内控机制，确保整个过程数据管理可管和可控。要健全数据安全标准体系和评估体系，大数据环境下，必须确保数据和信息系统的安全，才能充分发挥数据在政府管理和经济发展中的作用。政府在构建大数据平台的同时，也应构建配套的数据信息安全防控体系，政府部门需要建立起整体的大数据管理战略，建立起公开的数据获取平台，保障数据安全，要建设数据安全保障体系，从技术、流程和人员等方面，建立健全数据安全保障体系，解决块上数据集聚和条块融合的安全问题。加强对数据的安全储存与加密管理，必须从当前数据信息安全面临的挑战出发，构建出一套集法律、技术、监管等多个层面于一体的数据安全保障体系。要设置大数据应急管理预案，以保证在出现风险时能够保证数据库的安全使用。

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　　收录：2020年清华大学国家治理研究院年会“国家治理的全球视野”论坛论文集。

　　作者：徐长安

　　作者单位：中共兴安盟委员会党校